Se suele decir habitualmente que tras la tempestad siempre llega la calma, y que el sol siempre vuelve a brillar. Sin embargo, en el mundo del derecho administrativo, puede darse el caso que tras la tormenta que ha supuesto para todos nosotros la aparición del COVID-19 en nuestras vidas, con privación de derechos individuales a través de la declaración de un estado de alarma, lo que sobrevenga sea una sucesión de recursos y reclamaciones frente a la administración debido a las lesiones o daños que se hayan podido provocar en los administrados como consecuencia de esta acción legislativa y de su aplicación por parte de las administraciones, y que tal vez desemboque en toda clase de litigios aún imposible de valorar.
Veamos, por tanto, en qué escenarios nos podemos encontrar tras la finalización del estado de alarma y la posterior desescalada que nos lleve a una situación de normalidad.
– Sanciones impuestas durante el estado de alarma
Durante los primeros 40 días de vigencia del estado de alarma se han tramitado más de 700.000 propuestas de sanción por parte de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado debido al incumplimiento de lo previsto en los reales decretos y órdenes ministeriales reguladores del mismo.
Esto supone triplicar en 40 días el total de las infracciones registradas por el Ministerio del Interior en todo el año 2018.
La mayoría de estas denuncias se imponen en virtud del artículo 36.3 de la Ley 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana: “La desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito… «, y suponen la imposición de una multa de entre 600 y 30.000 euros.
Sin embargo, desde el momento mismo en el que se comenzaron a tramitar estas propuestas de sanción, han surgido voces disconformes y no solo entre los afectados, sino también dentro del propio mundo jurídico. De hecho, la propia Abogacía del Estado sostiene en un informe que una infracción por desobediencia a la Ley de Protección de la Seguridad Ciudadana, exige que previamente haya un requerimiento expreso e individualizado del agente al ciudadano infractor y que éste lo desobedezca posteriormente.
Por lo demás, no debe olvidarse en ningún caso que en todo expediente sancionador deben respetarse los principios de proporcionalidad y verdadera concurrencia del tipo infractor, además de la concurrencia de culpa o negligencia, todo lo que cual habrá de valorarse a la luz de una normativa novedosa preparada con cierto apresuramiento.
Por lo tanto, sin perjuicio de que será necesario analizar cada supuesto concreto, es previsible que una vez comiencen a notificarse las propuestas de sanción a los infractores, puedan concurrir circunstancias y fundamentos que justifiquen la formulación de alegaciones e interposición de recursos.
– Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas derivada del estado de alarma
Por si lo anterior no fuera suficiente para intuir la importancia que podrán tener los procedimientos administrativos tras la vuelta a la “normalidad”, como ya se avisa desde distintos sectores, se prevé que el Real Decreto del estado de alarma y sus posteriores prórrogas puedan dar lugar a no pocos litigios con la administración derivados de reclamaciones de indemnizaciones, bien frente al Estado Legislador, bien frente a las Administraciones, fruto de las diferentes medidas que hayan adoptado, omitido o demorado injustificadamente, así como las lesiones específicas que, en su caso, puedan derivarse de las mismas para los bienes y derechos de los particulares.
La Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas descansa sobre lo previsto en el artículo 106.2 de la Constitución Española, que establece que la misma será objetiva y directa pues “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. Del mismo modo, los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, reconocen ese carácter objetivo de tal reclamación, al establecer la obligación de indemnizar a los particulares por toda lesión que sufran y sea “consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.
Es decir, no todo daño que provoque la Administración es indemnizable, sino tan solo los que merezcan la consideración de lesión, entendida, según la doctrina y jurisprudencia, como daño antijurídico, no porque la conducta de quien lo causa sea contraria a Derecho, sino porque el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, por no existir causas de justificación que lo legitimen.
Bien es cierto que en primer lugar deberá dirimirse si la situación sobrevenida es fruto de fuerza mayor y que la pandemia no ha podido evitarse conforme a los conocimientos científicos existentes a la producción del daño (lex artis, etc.), así como ausencia de vacuna, etc. Y es que la fuerza mayor, entendida como un suceso imprevisible o de efectos inevitables, excluye la responsabilidad de la Administración, quebrándose la relación de causalidad necesaria para que exista la misma.
Pero, en cualquier caso, deberá tenerse en cuenta al final, como en todo procedimiento de este tipo encuadrado en el ámbito del derecho sanitario, si se actuó conforme a los protocolos establecidos o si, sin embargo, se hizo tarde, activándose así el nexo causal necesario para que exista responsabilidad patrimonial. Serán los tribunales los que determinen esta cuestión, pero en caso de que finalmente entiendan que no existió tal fuerza mayor o que hubo imprevisiones, errores, etc., se abrirá el camino para la estimación de reclamaciones de responsabilidad patrimonial.
Dicho esto, estos son algunos de los escenarios que nos podremos encontrar en el ámbito de reclamaciones de responsabilidad patrimonial frente a la Administración tras el cese del estado de alarma:
- Posible responsabilidad patrimonial de la Administración por daños causados al personal sanitario (contagios, lesiones, fallecimientos, perjuicio profesional, etc.):
Probablemente este sea uno de los campos más candentes, dado las numerosas quejas y noticias sobre daños sufridos por sanitarios desde la aparición de la pandemia. La determinación del deber jurídico de soportar ese daño será la clave, además de la supuesta fuerza mayor ya comentada. La Administración, por tanto, deberá argumentar y justificar con claridad cuestiones tales como la alegada falta de equipos de protección individual (EPIs) a pesar de las recomendaciones del propio Consejo de la Unión Europea o la Organización Mundial de la Salud, u otras cuestiones tales como la inadecuada o adecuada información o formación del personal. En definitiva, haber actuado con la necesaria precaución, previsión y transparencia, pues lo contrario podría llegar a provocar que el daño sufrido por el personal sanitario fuera antijurídico y, por lo tanto, indemnizable.
- Posible responsabilidad derivada del propio estado de alarma y sus efectos directos sobre los derechos y libertades de los ciudadanos:
A este respecto debe recordarse que el artículo 3 de la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio establece que “quien como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no le sean imputables, tendrán derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes”.
Lógicamente, este precepto habrá de entroncarse con el régimen general de la responsabilidad patrimonial de la Administración, pero pone bien de manifiesto, de partida, que la existencia de indemnizaciones por daños no debe descartarse.
- Posibles responsabilidades derivadas de las actuaciones realizadas al amparo de los Reales Decretos Ley aprobados como consecuencia de la declaración del estado de alarma (limitaciones de circulación, cierres de actividades, etc.):
Debe recordarse a este respecto que ya existen recursos de inconstitucionalidad interpuestos frente a estos reales decretos, y que caso de ser declarada dicha inconstitucionalidad, las reclamaciones posteriores se antojan considerables, desde las realizadas por las empresas afectadas, trabajadores, personas físicas, autónomos o cualquiera que hubiera podido ver afectada su propia actividad, provocándole un perjuicio que no debía haber asumido.
- Posible responsabilidad de los centros de asistencia para personas mayores:
En todas aquellas residencias de mayores de carácter público o concertado en los que pudiera entenderse que ha existido una deficiente atención a sus residentes con causa o no de muerte, así como falta de prevención o en general falta de mantenimiento de los servicios públicos, es muy probable que operase también el instituto de la responsabilidad patrimonial.
A la vista de los acontecimientos y de que una gran parte de los fallecidos por COVID-19 eran residentes en este tipo de centros, no parece descabellado que nos encontremos igualmente ante situaciones que puedan dar lugar a reclamaciones de este tipo.
- Y, por último, posibles responsabilidades de la administración sanitaria por falta de atención médica fuera de los casos relacionados con el COVID-19, como pueden ser afecciones de todo tipo no tratadas o diagnosticadas correctamente por la falta de medios, retrasos en tratamientos que requerían urgencia, o cualquier adecuado tratamiento médico al que cualquier ciudadano tiene derecho y que no hubiera sido correctamente realizado o atendido.
Debe recordarse que el propio Decreto por el que se declara el estado de alarma establece que tal declaración no supone la suspensión de ningún derecho fundamental, lo que unido al artículo 3 de la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio (que reconoce el derecho a indemnización) nos conduce, según los casos y circunstancias, a la posibilidad de interponer reclamaciones.
Por lo tanto, sin perjuicio de que aún se carece de la suficiente perspectiva, no cabe descartar la concurrencia de situaciones que justifiquen la interposición de reclamaciones de responsabilidad patrimonial frente a la Administración.
Debe recordarse también que el plazo para interponer cualquier reclamación de responsabilidad patrimonial es de un año desde la producción del daño, o desde que se tenga conocimiento del mismo, tal y como indica la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo.
Por último, ¿ante qué administraciones se podrá reclamar? Dependerá en cada caso del tipo de daño reclamado. En materia sanitaria las competencias están asumidas de modo ordinario por las Comunidades Autónomas. No obstante, dada la centralización asumida por el propio Gobierno estatal tras la declaración del estado de alarma y la creación del mando único, aquel también puede ser responsable, pudiéndose dar incluso supuestos de responsabilidad solidaria entre administraciones.
Deberemos estar atentos en definitiva a esta nueva tormenta que se avecina en el mundo de las administraciones públicas, sin descartar en absoluto la concurrencia de situaciones que justifiquen la existencia de supuestos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.